Articol scris de Gratian Mihailescu, Consultant Afaceri Europene & Dezvoltare Locala (27 septembrie 2012)
Articolul anterior a prezentat pe scurt succesul cuantificabil al Poloniei in ceea ce priveste absorbtia de fonduri europene. Pentru a intelege mai bine acest fapt, articolul de fata va expune principalii factori care au stat in spatele acestui succes si care au facut din Polonia liderul regional in materie de absorbtie si cheltuire a fondurilor europene, si un potential model pentru Romania.
Divizarea administrativa
Inainte de 1998 Polonia a avut 49 de unitati administrative similare cu judetele din Romania. Guvernul de atunci, condus de Jerzy Buzek (fostul presedinte al Parlamentului European), a decis sa puna in aplicare o reforma administrativa. Impartirea teritoriala a Poloniei, care a intrat in vigoare in ianuarie 1999, se bazeaza pe un nou model, cu trei niveluri: comuna (gmina), districtul (powiat) si voievodatul (województwo), care functioneaza pe principiile descentralizarii si auto-guvernarii. in noua diviziune administrativa, comunele si districtele reprezinta unitati de guvernare locala, iar statutul voievodatelor este acela de unitate de conducere, responsabila de executarea politicii regionale, fiind unitatea de inalt nivel teritorial cu o guvernare mixta intre guvernul central si auto-guvernare. Polonia are deci 16 regiuni care au putere, comparabile cu regiunile autonome din Spania sau Italia. Acestea au un parlament local, „sejmik”, si un consiliu executiv condus de un presedinte numit „marszałek”. Regiunile colecteaza anumite impozite, atat de la persoane fizice cat si de la intreprinzatorii privati.
Majoritatea fondurilor concepute pentru a dezvolta zonele regionale, in alte cuvinte, banii UE pentru drumuri, spitale, educatie, sunt sub managementul autoritatilor regionale. Aceste autoritati negociaza direct cu Comisia Europeana. Ministerul Dezvoltarii Regionale participa la aceste discutii, dar nu le dicteaza regiunilor ce sa faca. Desi guvernul este responsabil pentru 68 de miliarde de euro, s-a convenit ca 25% din aceasta suma sa fie gestionata la nivel regional. Spre deosebire de prima perioada de finantare, 2004-2006, cand regiunile aveau un control mai limitat (anumite Programe Operationale erau gestionate doar partial de regiuni), pentru perioada 2007-2013 regiunile vor avea controlul total asupra unui sfert din fondurile europene. Polonia si Italia sunt singurele tari care au negociat un instrument suplimentar, un supliment de bani, care este dat ca un premiu pentru cei care au cele mai mari realizari de absorbtie din cadrul programelor operationale. Datorita acestui mecanism, polonezii au obtinut fonduri suplimentare de la UE, dupa cum sustine si Elzbieta Bienkowska.
Procesul de descentralizare
In Polonia, dezvoltarea societatii civile si a comportamentului democratic, precum si cresterea activitatilor economice nu ar fi fost posibile fara reforma administrativa si procesul de descentralizare, realizate in doua etape, in termen de zece ani: 1989-1999.
Ca si in cazul Romaniei, structura si principalele reguli de functionare ale administratiei publice in Polonia au fost create intre 1944 si 1989, in conformitate cu principiile politice si circumstantele din acea perioada. Sistemul administrativ a fost centralizat si se baza pe dominatia structurilor ministeriale si departamentale. inainte de 1989 functionau doua niveluri ale administratiei publice, regiunea centrala si cea locala, dar ambele au fost controlate de catre stat. Sistemul a fost extrem de centralizat si nu atat de eficient pentru reprezentantii locali si regionali. „Ceea ce noul sistem a mostenit de la sistemul vechi a fost un amestec foarte daunator intre politica si functiile pur administrative, care a creat o diviziune neclara intre responsabilitatea politica si competentele administrative„, scria profesorul Michal Kulesza, directorul departamentului de Administratie Publica din cadrul Universitatii din Varsovia.
Procesul de tranzitie politica si economica inceput dupa 1989 a dus la renasterea autonomiei locale in Polonia. Dupa 1989, expertii polonezi au decis sa aleaga o cale diferita in comparatie cu celelalte tari post-comuniste: descentralizarea afacerilor publice. in martie 1990 a fost amendat „Actul de auto-guvernare teritoriala” si in mai 1990 au avut loc primele alegeri municipale libere din Europa Centrala si de Est. Procesul de descentralizare a inceput la cel mai mic nivel al administratiei publice si rolul „Gmina” (municipalitatilor), a fost intarit. Era de asteptat ca recent introdusele unitati de auto-guvernare teritoriala (TSU) sa reduca birocratia si costurile administratiei publice. Chiar si asa, sistemul polonez administrativ era inca dominat de centralism din punct de vedere birocratic. Existenta a 49 de judete a creat o birocratie excesiva, care a facut administratia publica sa fie extrem de costisitoare. A doua runda a reformei unitatilor de auto-guvernare teritoriala din Polonia a intrat in vigoare in ianuarie 1999, atunci cand au fost create alte doua niveluri de TSU: districtele (powiat) si regiunile sau voievodatele (województwo). intre ele nu exista subordonare, comuna nu este subordonata districtului sau voievodatului si in mod similar districtul nu este dependent de voievodat. Comunele si districtele sunt unitati ale administratiei publice locale si regiunile au unitati de guvernare regionala.
Procesul de descentralizare in Polonia este exemplul unui efort de succes al statului. Reforma a facilitat buna functionare a democratiei si a economiei poloneze si a ajutat tara in procesul de integrare europeana. Efectele procesului de descentralizare au dus la o gestionare eficienta a administratiei publice, care actioneaza la diferite niveluri, precum si la imbunatatirea cooperarii si a concurentei intre diferitele nivele de administratie.
Stabilitate politica si guvernare eficienta
Reforma descentralizarii din 1999 a conferit responsabilitate deplina unitatilor de auto-guvernare teritoriala pentru dezvoltarea economica a regiunilor. Odata cu transformarea economica au crescut si disparitatile regionale si sociale din Polonia, acestea devenind tot mai evidente. Similar cu situatia din Romania, exista trei tipuri de disparitati: o diferenta constanta intre est si vest, discrepantele mari dintre capitala si restul tarii, precum si intre zonele rurale si cele urbane. Ministerul Dezvoltarii Regionale a fost creat in 2005 pentru a coordona politicile regionale si instrumentele de finantare ale UE, dovedind un angajament politic pentru imbunatatirea dezvoltarii teritoriale si a coordonarii multi-sectoriale.
Elzbieta Bienkowska a fost numita ministru al Dezvoltarii Regionale in noiembrie 2007. Anterior, aceasta a lucrat in absorbtia fondurilor europene in calitate de director al Departamentului pentru Dezvoltare Regionala si de programe coordonate continute in Planul National de Dezvoltare. Ca ministru de Dezvoltare Regionala, obiectivul principal este de a atrage si de a gestiona fondurile europene, care ar trebui sa fie folosite ca un motor de investitii pentru economia poloneza. Rezultatele obtinute pana in prezent au contribuit la performanta Poloniei de a fi singura tara europeana a carei economie nu a fost afectata de recesiune in timpul crizei. Stabilitatea si vointa politica, precum si mentinerea personalului implicat in gestionarea fondurilor UE, au fost factorii fundamentali care au contribuit la un proces de absorbtie mai bun. In timp ce in Romania s-au schimbat ministerele si ministrii responsabili pentru gestionarea politicii regionale (in perioada 2008-2011 au fost implicati trei ministri diferiti: László Borbély, Vasile Blaga si Elena Udrea), fapt care a creat o confuzie totala, la nivelul administrativ al ministerelor in Polonia, Elzbieta Bienkowska a reusit sa conduca cu succes ministerul responsabil cu politica regionala din anul 2007 pana in prezent.
In Polonia, Ministerul Dezvoltarii Regionale coordoneaza toti banii comunitari, ceea ce se incearca si in Romania cu infiintarea Ministerului Afacerilor Europene in 2011. Toate Programele Operationale trec prin acest minister. Din peste 2.000 de comune poloneze doar 30 nu au incercat sa acceseze fonduri europene. Reprezentantii unitatilor de auto-guvernare teritoriala de stat au fost evaluati in functie de modul in care se straduiesc sa obtina fonduri europene. In perioada 2004-2006, personalul de la Ministerul Dezvoltarii Regionale a fost schimbat la fiecare sase luni, astfel incat ulterior guvernul polonez a decis sa majoreze veniturile angajatilor, pentru ca salariul sa devina competitiv cu salariile existente pe piata. in acest fel, s-a asigurat o continuitate a expertizei in sectorul public, specialistii nefiind tentati sa plece spre sectorul privat.
Polonia a realizat intr-un timp scurt progrese remarcabile spre o guvernare multi-nivel si si-a orientat politica de dezvoltare regionala spre o concentrare mai mare asupra competitivitatii. Ar trebui subliniat faptul ca Polonia a reusit sa negocieze cu Comisia Europeana, astfel ca programele operationale regionale au fost create pentru fiecare regiune NUTS II din cele 16 voievodate, in functie de nevoile lor specifice. Chiar daca Programul Operational Regional contine obiective si masuri care acopera nevoile de dezvoltare la nivel national, majoritatea prioritatilor difera intre regiuni, iar punerea in aplicare a acestora difera in functie de structura socio-economica si situatia voievodatelor si a strategiei de dezvoltare. Cele mai multe sarcini de implementare ale fondurilor structurale au fost investite spre entitatile regionale de auto-guvernare, pentru identificarea proiectelor, pentru audit, pentru verificarile de plata, de monitorizare si de certificare.
Pentru perioada 2007-2013 regiunile poloneze joaca un rol important, administrand 25% din fondul de coeziune. Sub cele 16 Programe Operationale (PO) Regionale (pentru fiecare regiune), PO Polonia de Est si o componenta regionala a PO de resurse umane, aproape 24,8 miliarde de euro au fost alocati pentru investitii in voievodate. Dezvoltarea celor 16 PO este justificata de procesul descentralizat de dezvoltare regionala, de cresterea eficientei activitatilor de dezvoltare derulate de catre administratia publica, precum si de utilizarea eficienta a fondurilor structurale de catre regiuni in perioada 2004-2006. Un alt PO, care se concentreaza pe dezvoltarea regionala si care a fost proiectat pentru a reduce decalajele disparitatilor dintre regiuni poloneze, este PO Polonia de Est, creat cu scopul de a accelera ritmul de dezvoltare socio-economica in estul Poloniei, mai precis in urmatoarele regiuni: voievodatele Podkarpackie, Podlaskie, Świętokrzyskie si Warmińsko – Mazurskie, regiuni ce au un PIB mic in comparatie cu celelalte zone ale Poloniei.
Utilizarea de parteneriate publice-private (PPP), crearea unui sistem eficient de angajati in sectorul public, eliminarea riscurilor de politizare a serviciului public si clarificarea distributiei competentelor intre regiuni, districte si municipii au fost masuri care s-au luat cu scopul de a imbunatati eficienta cadrului de guvernare multi-nivel si a politicii de dezvoltare regionala.
Chiar daca factorii descrisi mai sus au contribuit la o absorbtie mai eficienta a fondurilor UE, in Polonia politicile de dezvoltare regionala au fost eficiente deoarece partile interesate, viitorii beneficiari, actorii publici si privati, au facut fata cu succes urmatoarelor provocari: consolidarea cooperarii la toate nivelurile guvernamentale, ale municipiilor si ale actorilor publici si privati; consolidarea capacitatilor guvernelor sub-nationale; sprijinirea responsabilitatii, la toate nivelurile de guvernare si de monitorizare a performantelor politicilor regionale si sectoriale.
Pe langa aceasta, stabilitatea politica si vointa politica, precum si stabilitatea personalului implicat in gestionarea fondurilor UE, reprezinta factorii cheie care influenteaza capacitatea de absorbtie. Coruptia si politizarea excesiva a administratiei publice locale, regionale si nationale este, probabil, unul dintre cei mai importanti factori care diminueaza capacitatea de absorbtie a fondurilor UE in Romania. Acesta este motivul pentru care cele mai importante aspecte care pot fi luat in considerare pentru Romania sunt consolidarea sistemului institutional si a statului de drept, factori care sunt elementele de baza in procesul de elaborare a politicilor. Transparenta, responsabilitate, eficienta, guvernare multi-nivel, competitivitate, sunt cuvintele cheie care ar trebui sa fie pilonii fiecarui sistem.
Romania si Polonia au similitudini puternice de ordin geografic si istoric. Cu toate acestea, capacitatea de a gestiona fondurile europene diferențiaza net cele doua state. Seria de factori prezentati mai sus fac din Polonia una din tarile cu o mai buna absorbtie a fondurilor UE decat alte state precum Romania sau Bulgaria. Experienta poloneza a fondurilor structurale poate fi un exemplu de urmat pentru tarile din centrul si estul Europei, dar si pentru viitoarele tari membre ale Uniunii Europene.
Sursa: Europuls