Potrivit Constituţiei din 1991, Curtea de Conturi este instituţia care exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, având, totodată, şi atribuţii jurisdicţionale. Aceasta însemna că litigiile rezultate din activitatea de control erau soluţionate de organe proprii, cu aportul procurorilor şi judecătorilor financiari, care activau în cadrul unor structuri specifice ale instituţiei în cauză, având dreptul de a judeca în anumite condiţii şi sub o anumită procedură. Articolul 140 din Constituţia revizuită (2003) stipulează că: “În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.” Aşadar, în urma revizuirii Constituţiei, atribuţiile jurisdicţionale din competenţa Curţii de Conturi sunt eliminate, litigiile respective fiind date spre soluţionare, până la constituirea instanţelor judecătoreşti specializate, instanţelor judecătoreşti ordinare.
După anul 2003, modificările constituţionale intervenite reclamau acut adaptarea cadrului juridic aplicabil Curţii de Conturi. Acesta – şi nu numai – este motivul pentru care au apărut o serie de acte normative noi.
Un prim exemplu: OUG nr. 117 din 2003 privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi de către instanţele judecătoreşti, aprobată – cu modificări şi completări – prin Legea nr. 49/2004. Urmare acesteia, judecătorii financiari din cadrul fostelor instanţe financiare ale Curţii de Conturi au fost preluaţi de instanţele de drept comun.
Preluarea procurorilor financiari urma să fie făcută de Ministerul Public, conform art. 8 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, dar întârzierea transferului efectiv, prelungită nejustificat, a determinat o situaţie profesională critică a acestora, legitimitatea lor la soluţionarea cauzelor de către instanţele judecătoreşti devenind din ce în ce mai des contestată.
Abia peste doi ani a fost adoptată OUG nr. 53 din 15 iunie 2005 pentru preluarea procurorilor financiari ai Curţii de Conturi de Ministerul Public. Aceasta, la art. 1, prevedea clar că procurorii financiari, procurorii financiari inspectori şi procurorul general financiar, aflaţi atunci în funcţie, se preiau de Ministerul Public.
Procedura aplicată a fost cea stabilită la art. 5 din OUG nr.117/2003: personalul în cauză urma a fi propus de Consiliul Superior al Magistraturii pentru a fi numit (individual) prin decret al Preşedintelui României în funcţii de judecători la instanţele judecătoreşti, în raport de opţiunile acestora. Propunerea de numire trebuia precedată de examinarea îndeplinirii cerinţelor prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei de judecător, pe baza dosarului profesional şi a avizului preşedintelui Curţii de Conturi.
Numărul de posturi pentru Ministerul Public a fost suplimentat (2005) cu 102, prin diminuarea corespunzătoare a numărului de posturi al Curţii de Conturi, după ce, în anul 2003, la “transferul” judecătorilor, numărul de posturi pentru instanţele judecătoreşti se suplimentase cu 198.
În anul 2006, având în vedere întârzierea adoptării legii organice a Curţii de Conturi care să reflecte integral modificările constituţionale din octombrie 2003, şi că din luna noiembrie 2005 se afla în dezbatere la Senat propunerea legislativă „Legea Curţii de Conturi”, Guvernul României a adoptat OUG nr.43 din 14 iunie 2006 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
Între alte motive necesare justificării acestui act normativ au stat şi faptul că, pentru textul respectiv, Direcţia Generală Buget a CE şi-a exprimat acordul favorabil, apreciind că este conformă cu recomandările INTOSAI, Declaraţia de la Lima, precum şi cu cerinţele UE în domeniul auditului extern.
Apoi, în Raportul de monitorizare al CE din 16 mai 2006 se semnalează calitatea scăzută a activităţii de audit, recomand-ndu-se eforturi suplimentare pentru instruirea personalului Curţii de Conturi la toate nivelurile şi finalizarea revizuirii metodologiei de audit în vederea dezvoltării şi diseminării standardelor de audit INTOSAI şi a liniilor directoare de implementare până la momentul integrării.
Cu toate acestea, Ordonanţa respectivă a fost invalidată prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006 a Curţii Constituţionale. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată direct de Avocatul Poporului, motivându-se că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată cu încălcarea mai multor prevederi constituţionale.
În esenţă, Curtea Constituţională constată că reglementarea organizării şi funcţionării Curţii de Conturi prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform cărora ordonanţele de urgenţă „nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului”.
Ordonanţa respectivă, dincolo de faptul că viza reflectarea integrală a modificărilor constituţionale din octombrie 2003, introducea şi unele “Infracţiuni şi contravenţii”, menite să aducă eficienţă controlului. Astfel, neluarea măsurilor necesare de către conducerea entităţii publice pentru recuperarea pagubelor constatate de auditorii publici în termenul stabilit de Curtea de Conturi ar fi constituit infracţiune şi s-ar fi pedepsit cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.
Nerespectarea de către entităţile supuse auditului Curţii de Conturi a obligaţiei de transmitere a actelor, documentelor, informaţiilor şi bazelor de date solicitate – la termenele şi în structura stabilite de Curtea de Conturi – şi de a-i asigura accesul în sediile lor urma să constituie contravenţie, sancţionabilă cu amendă în cuantum egal cu drepturile salariale cuvenite pentru o perioadă de 1-3 luni persoanei vinovate.
Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si funcţionarea Curtii de Conturi (după ce Curtea Constituţională a respins contestaţiile aduse de preşedinţie actului normativ), constatăm – art. I, al. (1) – că instituţia, ca şi până acum, “exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public.
Însă – de-acum, conform al. (2) – “funcţia de control se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate”.
Totodată, personalul de control financiar (art. 11, al. 5) dobândeşte calitatea de auditor public extern. Pe această funcţie pot fi încadrate persoane cu studii superioare economice, juridice şi de altă specialitate, necesare desfăşurării activităţii Curţii de Conturi.
Acelaşi act normativ clarifică termeni precum: control (activitatea prin care se verifică şi se urmăreşte modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice), audit public extern (activitatea de audit desfăşurată de Curtea de Conturi, care cuprinde, în principal, auditul financiar şi auditul performanţei) ori entitate auditată (autoritatea publică, compania/ societatea naţională, regia autonomă, societatea comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deţine, singur sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social).
Dacă auditul financiar este activitatea prin care se urmareşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementarile în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie, auditul performanţei înseamnă evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, o activitate sau o operaţiune functionează din punctele de vedere ale eficienţei, economicităţii şi eficacităţii.
Curtea de Conturi are acces neîngradit la acte, documente, informaţii, necesare exercitării atribuţiilor sale, iar entităţile auditate sunt obligate să îi transmită actele, documentele, informaţiile solicitate, la termenele si în structura stabilite de Curtea de Conturi, şi să îi asigure accesul în sediile acestora.
La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deţinătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziţia acestora, iar autorităţile publice cu atribuţii de control financiar, control fiscal, precum şi de control sau de supraveghere prudenţială în alte domenii au obligaţia să efectueze cu prioritate verificări specifice, la solicitarea Curţii de Conturi.
Potrivit art. 16 (2-4), instituţia poate exercita auditul performanţei asupra gestiunii bugetului general consolidat, precum şi a oricăror fonduri publice. Activitatea de audit extern exercitată se desfăşoară cu respectarea normelor proprii, adoptate pe baza standardelor de audit internaţionale general acceptate.
Prin constatările şi recomandarile sale, auditul performanţei urmăreşte diminuarea costurilor, sporirea eficienţei utilizării resurselor şi îndeplinirea obiectivelor propuse. Potrivit art. 27, prin verificările întreprinse la entităţile cuprinse în procesul auditării, Curtea de Conturi urmăreşte obiective cum sunt:
a) exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare;
b) evaluarea sistemelor de management şi control la autoritatile cu sarcini privind urmărirea obligaţiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice;
c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite;
d) calitatea gestiunii economico-financiare;
e) economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice.
In situaţia în care se constată regularitatea conturilor (art. 31), se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate (echivalentul “descărcării de gestiune”, iar dacă se constată existenta unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt.
Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate. Sesizarea Parchetulu intervine atunci când în rapoartele de audit se constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale şi se face de către conducătorul departamentului.
În baza constatărilor sale (art. 94), Curtea de Conturi poate stabili:
a) suspendarea aplicării masurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil şi fiscal;
b) blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală sau ineficientă a acestora;
c) înlaturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată.
De asemenea, poate cere celor în drept (art. 96) suspendarea din funcţie, în condiţiile legii, a persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor sau a auditurilor efectuate, până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate.
Legea mai stipulează mandatul de nouă ani şi înnoirea, din trei în trei ani, a plenului consilierilor; preşedintele Curţii de Conturi este secondat de doi vicepreşedinţi, şi nu de unul, cum era în legislaţia veche, iar Autoritatea de Audit – instituţie “anexă” a Curţii de Conturi, menită să auditeze anumite programe finanţate din fonduri comunitare – este condusă de un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, aleşi de plenul Parlamentului.
Bibliografie
1. Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003; republicată, cu reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o nouă numerotare, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 a fost aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi a intrat în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituţiei României. Constituţia României, în forma iniţială, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi a intrat in vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991.
2. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.117/2003 privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi de către instanţele judecătoreşti, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2004.
3. DECIZIE nr. 544 din 28 iunie 2006 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2006 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
4. ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ nr. 53 din 15 iunie 2005 pentru preluarea procurorilor financiari ai Curţii de Conturi de Ministerul Public.
5. ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ nr. 43 din 14 iunie 2006 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
