Av. Iulia Vass
VASS Lawyers
Solutia parteneriatelor public-private, respectiv cooperarea, in diferite forme, dintre autoritatile publice si mediul de afaceri, in scopul asigurarii finantarii, constructiei, renovarii, managementului, intretinerii unei infrastructuri sau furnizarii unui serviciu, nu reprezinta o noutate. Este o solutie imbratisata de majoritatea statelor membre UE pentru dezvoltarea infrastructurii, constructia de scoli, spitale sau inchisori, dar si pentru prestarea serviciilor sociale (in special in parteneriat cu organizatiile non-guvernamentale) sau de securitate (in parteneriat cu firmele private de paza si securitate).
Legea nr. 178/2010, actul normativ care instituie parteneriatul public-privat in Romania, a rezultat in urma necesitatii tot mai intense a unei astfel de formule contractuale. Daca PPP-ul contractual (e.g. contractul de concesiune) a fost reglementat prin O.U.G. nr. 34/2006, PPP-ul institutional, care presupune participarea impreuna a partenerului public si a celui privat intr-o entitate cu capital mixt (e.g. societate comerciala), a fost aproape cu desavarsire neglijat de legiuitorul roman in perioada 2006-2010. Aceasta in contextul in care, la nivel european, aproximativ 40% din PPP-uri iau forma PPP-urilor institutionale, iar criza economica a promovat parteneriatele public-private ca o varianta de finantare din ce in ce mai interesanta a proiectelor publice.
SEAP a lansat sectiunea Parteneriat PPP
Desi PPP-urile au fost reglementate inca din anul 2010, din nefericire, un cui al lui Pepelea a blocat demararea acestui tip de proiecte: lipsa suportului informatic din SEAP. Or, potrivit normelor de aplicare ale Legii nr. 178/2010, nu este permisa nicio alta modalitate de publicare a anuntului de selectie si a documentului atasat in afara SEAP. De abia in ianuarie 2013 SEAP a adaugat aceasta functionalitate, facand astfel posibila publicarea anunturilor de selectie si a anunturilor de atribuire a contractelor de tip PPP.
Proiecte PPP demarate
In acelasi timp, a aparut si o sectiune de Proiecte PPP pe pagina de internet a Unitatii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat – UCCPPP, creata cu scopul de a oferi informatii cu privire la proiectele de parteneriat public-privat care se afla la stadiul de intentie (idei, propuneri), proiecte ce au fost demarate, lansate sau contractate.
Bineinteles, nu a fost lansat sau contractat inca niciun proiect PPP, insa, potrivit informatiilor publicate, trei proiecte au fost demarate, oportunitatea de demarare a acestora fiind aprobata. Astfel, Consiliul Judetean Galati a demarat un proiect de tip PPP ce vizeaza construirea, dotarea si functionarea unui spital care sa completeze oferta de servicii medicale la nivelul judetului Galati si a judetelor limitrofe. In plus, Consiliul Judetean Maramures a demarat proiectul de PPP pentru un tunel rutier de subtraversare a muntilor Gutai, cu o valoare estimata de 92 mil. Euro, in timp ce Primaria Municipiului Blaj a aprobat oportunitatea de demarare a proiectului de PPP pentru realizarea la Blaj a unui “Parc fotovoltaic/ferma solara” pe o suprafata de 9 ha, cu o valoare estimata de 3-4 mil. Euro.
Idei de proiecte PPP
Cu toate ca ideea/propunerea realizarii unui proiect PPP poate apartine atat partenerului public (consiliul local/judetean/minister, etc.), cat si investitorilor privati, pe pagina de internet a UCCPPP sunt publicate pentru moment doar proiecte ale autoritatilor publice.
Cele mai interesante proiecte PPP aflate deocamdata la nivel de intentie vizeaza domeniile sanatate, constructii, infrastructura, IT, transporturi si energie.
Astfel, in domeniul constructiilor si infrastructurii, Consiliul Judetean Maramures intentioneaza sa extinda si sa modernizeze aeroportul din municipiul Baia Mare (valoare estimata de 44 mil. Euro), dar si sa construiasca un pod beton armat peste raul Tisa si infrastructura de legatura rutiera cu punct de control trecere frontiera in zona Sighetu Marmatiei – Slatina (Slotvino) Ucraina (valoare estimata de 11 mil. Euro). De asemenea, Primaria Municipiului Braila si-a propus sa construiasca Podul peste Dunare, dar si sa realizeze un Parc Industrial in Zona Libera si sa modernizeze sistemul de alimentare cu apa si canalizare. Nici zonele de agrement si/sau sportive nu sunt neglijate, Primaria Municipiului Braila sau Primaria Municipiului Rosiorii de Vede vizand mai multe proiecte in acest sens. Nu in ultimul rand, Ministerul Justitiei are in vedere construirea si administrarea unor penitenciare prin intermediul proiectelor de tip PPP.
In domeniul sanatatii, Primaria Municipiului Braila vrea sa realizeze un spital regional, iar Primaria Municipiului Dorohoi planifica un PPP pentru o clinica de recuperare neuromotorie, de tip ambulatoriu.
In domeniul IT, Ministerul Justitiei are in vedere realizarea Sistemului Informatic Integrat de Acces Electronic la Justitie (SIIAEJ), prin care se va pune la dispozitia justitiabililor posibilitatea de a depune in format electronic documentele la dosarele aflate pe rolul instantelor de judecata, precum si efectuarea actelor de procedura, atat cat este posibil in format electronic (valoare estimata de 20 mil. Euro).
In domeniul transporturilor, Primaria Municipiului Tulcea intentioneaza sa modernizeze parcul auto de transport calatori din Municipiul Tulcea prin achizitionarea vehiculelor nepoluante pentru transportul public, iar Municipiul Braila doreste realizarea unui sistem de transport public local ecologic.
In domeniul energiei, Primaria Municipiului Tulcea vizeaza o Centrala in Cogenerare de inalta eficienta in Municipiul Tulcea, iar Primaria Municipiului Braila isi propune realizarea unui sistem de iluminat public stradal eco-eficient.
Cum functioneaza insa mecanismul PPP?
Potrivit Legii nr. 178/2010, proiectele de PPP au ca obiectiv proiectarea, finantarea, constructia, reabilitarea, modernizarea, operarea, intretinerea, dezvoltarea si transferul unui bun sau serviciu public, dupa caz. Normele de aplicare ale Legii nr. 178/2010 definesc parteneriatul public-privat ca fiind „un mecanism economic de asociere a 2 parteneri, autoritatea publica si investitorul privat, in vederea realizarii, prin proiectul de parteneriat public-privat, a unui bun public sau a unui serviciu public”.
Practic, in urma organizarii unei proceduri de atribuire, partenerul public si investitorul privat incheie un contract pe o perioada determinata. In baza acestui contract, se infiinteaza o companie de proiect care se organizeaza si functioneaza ca o societate comerciala al carei capital social este detinut de catre partenerul public si investitorul privat. Compania de proiect gestioneaza toate etapele de derulare a contractului de PPP, iar la finalizarea contractului, bunul realizat prin contractul de PPP este transferat cu titlu gratuit partenerului public.
Prin contractul de parteneriat public-privat, companiei de proiect i se permite sa perceapa tarife corespunzatoare pentru utilizarea de catre terti a bunului public pentru o perioada stabilita, investitorul putand astfel sa isi recupereze investitia si sa realizeze profit.
Impartirea riscurilor si beneficiilor
Potrivit Legii nr. 178/2010, alocarea riscurilor unui proiect de PPP se face in mod proportional si echitabil intre partenerul public si cel privat. In practica insa, autoritatea contractanta este cea care evalueaza riscurile, calculand si propunand riscul transferabil investitorului privat si cel retinut de partenerul public. Astfel, documentul publicat de partenerul public trebuie sa cuprinda, printre altele, si matricea de distributie a riscurilor.
In cazul procedurii de dialog competitiv, comisia de negociere trebuie sa stabileasca cu investitorii privati selectati inclusiv repartizarea si balansarea riscurilor intre partenerii public si privat. Aceasta negociere se face insa numai in limitele mandatului acordat de conducatorul partenerului public. Prin urmare, in cazul dialogului competitiv, impartirea riscurilor si beneficiilor este in mare masura rezultatul negocierilor dintre parti.
Proceduri similare celor din domeniul achizitiilor publice
Dincolo de posibilele polemici cu privire la continutul legii PPP si la unele aspecte de finete ce vor fi cu siguranta slefuite de practica sau ca urmare a acesteia, pe langa scopul acestei legi, salutar in sine, exista cateva elemente care creeaza premisele unei bune aplicari a PPP-ului. Unul dintre acestea vizeaza similitudinea cu procedurile reglementate de O.U.G. nr. 34/2006. Astfel, procedura deschisa este similara licitatiei deschise reglementate prin O.U.G. nr. 34/2006, iar procedura dialogului competitiv este in mare parte similara procedurii ce poarta aceeasi denumire din O.U.G. nr. 34/2006.
Astfel, multe dintre etapele si regulile organizarii unei proceduri pentru atribuirea unui contract de achizitie publica se regasesc si in procedura pentru atribuirea unui contract de parteneriat public-privat, acest aspect putand inlatura eventuala reticenta a autoritatilor de a recurge la PPP sau, cu alte cuvinte, proverbiala teama de necunoscut. Nu mai putin important, putem face aceeasi afirmatie si cu privire la procedura de solutionare a contestatiilor sau de formulare a plangerilor impotriva deciziilor Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Astfel, partenerii publici nu vor porni de la zero atunci cand vor atribui un contract de PPP, departamentul lor de achizitii publice avand deja o idee despre ceea ce presupune o astfel de procedura. De acelasi avantaj se bucura si operatorii economici.
Mai mult, pentru atribuirea contractelor de PPP se aplica exclusiv criteriul „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic„, ceea ce poate contribui semnificativ la inlaturarea unor nemultumiri legate de calitatea indoielnica a serviciilor si lucrarilor achizitionate la preturile cele mai scazute.
Avantajele si dezvantajele pentru investitorul privat
Parteneriatul public-privat reprezinta in mod cert o excelenta oportunitate de afaceri pentru companiile multinationale sau chiar nationale. In plus, Legea PPP prevede ca proprietatea intelectuala dobandita in procesul realizarii PPP apartine partenerului privat, daca contractul nu prevede altfel.
Cel mai important dezavantaj ar fi faptul ca modul de finantare a proiectului de PPP este in intregime privat, ceea ce presupune ca investitorul fie aduce resurse financiare proprii, fie trebuie sa le atraga. Aceasta in contextul in care partenerul public participa doar cu aport in natura.
Bineinteles, de principiu, legislatia PPP protejeaza in primul rand interesele partenerilor publici in derularea contractelor de PPP. Ramane insa ca fiecare investitor privat sa isi negocieze beneficiile atunci cand se organizeaza proceduri de dialog competitiv.
Avantajele si dezavantajele statului
Avantajele parteneriatelor public-private sunt multiple: solutii diverse de finantare privata a proiectelor publice, reducerea costurilor pentru administratiile centrale sau locale, utilizarea know-how-ului si a managementului privat in cadrul proiectelor publice, eficienta crescuta in dezvoltarea proiectului, o perioada de implementare mai mica, inovatie tehnica si un nivel mai ridicat al calitatii serviciilor furnizate. Insa cel mai mare interes este acela ca o parte din riscurile proiectului este transferata partenerului privat: pe langa riscul de proiectare si constructie, partenerul privat isi poate asuma si alte riscuri precum: riscul de finantare, riscul aparitiei unei situatii de de forta majora sau riscul uzurii morale.
Nu in ultimul rand, un avantaj major pentru partenerul public este faptul ca, potrivit Legii nr. 178/2010, la finalizarea contractului, bunul realizat prin contractul de PPP este transferat cu titlu gratuit partenerului public in buna stare, exploatabil si liber de orice sarcina sau obligatie. Mai mult, astfel cum s-a subliniat in nenumarate randuri, Romania are nevoie de formula PPP pentru a spera in absorbtia integrala a fondurilor pe care Uniunea Europeana le aloca Romaniei.
Riscul principal al PPP consta in faptul ca fara o atenta reglementare si monitorizare a procedurii de selectie a partenerului privat si a derularii proiectelor de tip PPP, aceste proiecte pot deveni un mijloc periculos de „inghitire” a resurselor statului. Mai mult, experienta redusa a autoritatilor centrale si locale in acest domeniu reprezinta un serios impediment, intrucat procesul de pregatire a unui proiect PPP este complex si de lunga durata. De exemplu, in Marea Britanie, unul dintre statele cu expertiza vasta in acest domeniu, pregatirea unui contract PPP important dureaza aproximativ un an, in vederea atingerii scopului final al PPP: “Value for money” (valoare pentru fondurile investite).
Concluzii
Intrucat, prin intermediul proiectelor de tip PPP, resursele financiare private vor completa efortul administratiilor publice, iar riscurile se vor imparti intre partenerul public si cel privat, cu siguranta genul acesta de proiecte ar putea sa joace un rol important pentru o dezvoltare economica rapida si sanatoasa in Romania. Cu toate acestea, nu trebuie sa idealizam acest gen de proiecte sau sa le consideram un/singurul colac de salvare al economiei romanesti. Datorita complexitatii si riscurilor implicate, proiectele de tip PPP pot reprezenta fie mari succese, fie mari esecuri. Dovada stau in acest sens proiectele PPP derulate in Europa in ultimii 10-15 ani.
Av. Iulia Vass, Managing Partner
VASS Lawyers
Iulia Vass este recomandata de ghidul celor mai buni avocati din intreaga lume – Global Law Experts – pentru domeniul Achizitii Publice in Romania. In ultimii sapte ani, Iulia a coordonat cu succes proiecte complexe de achizitii publice si PPP in sectoarele utilitati, infrastructura, mass-media, constructii, IT sau mediu, asistand operatori economici si autoritati contractante in sinuosul proces de organizare si/sau participare la proceduri de atribuire sau de infiintare de PPP-uri. De asemenea, Iulia are o experienta impresionanta in reprezentarea clientilor in fata CNSC si a instantelor competente in litigii avand ca obiect achizitii publice.